La dette ivoirienne, faut-il s’en inquiéter ?

« La dette publique est publique parce qu’elle a été contractée par l’État et des entités qui lui sont liées, mais elle l’est aussi au sens où, loin d’être cachée ou ignorée, elle est connue de tous et constitue un objet de préoccupation dans ce qui est ordinairement appelé l’espace public » Julien DUVAL, chercheur au CNRS.

La dette publique est un sujet au centre des débats politiques, citoyens et dans la recherche scientifique. En particulier, plus d’un s’inquiète de celle des Etats d’Afrique subsaharienne du fait des montants faramineux d’emprunts effectués par nos Etats que l’on entend sachant qu’il s’agit de pays en développement. Certains accusent la dette d’être une source d’aliénation de l’État. Qu’en est-il de celle de la Côte d’Ivoire, surtout dans cette situation de crise entraînée par la pandémie de COVID-19 ? A qui doit-on cette dette ? Quel risque nous fait-elle courir ? Son niveau est-il acceptable et soutenable ?

Avant de s’enquérir de la dette ivoirienne, nous devons nous demander ce que c’est que la dette d’un Etat ou encore la dette publique.

La dette publique représente la totalité des engagements financiers pris sous forme d’emprunts par un Etat (les administrations centrales, locales et tout autre organisme qui en dépend directement). Elle sert à financer les besoins de financement que les recettes publiques ne peuvent couvrir. En effet, lorsque les recettes des Etats ne parviennent pas à couvrir leurs dépenses, il se crée un déficit budgétaire qui est financé par la dette. Et donc, « oui », un Etat a très souvent besoin d’emprunt pour soutenir son activité économique en période de faible activité ou encore financer des dépenses de développement durable et inclusif. Dans le cas de la Côte d’Ivoire, afin de financer l’ambition du gouvernement de faire de la Côte d’Ivoire un pays émergent, l’Etat a eu besoin d’emprunter, les ressources intérieures étant insuffisantes. Le pays ne fait pas encore partie de la liste des pays émergents selon la classification de la banque mondiale, mais le gouvernement se félicite des prouesses en termes de croissance générée : 7,5% en moyenne sur la période 2015-2018 selon la banque mondiale. Pour revenir à la définition de la dette publique, celle-ci peut être intérieure ou extérieure. La dette intérieure ou interne ou encore domestique désigne l’ensemble des créances détenues par les agents économiques résidents. La dette extérieure est quant à elle la part de dette détenue par des prêteurs étrangers. Celle-ci, en fonction du type de prêteur, peut-être multilatérale, bilatérale ou commerciale (privée). Chaque emprunt est bien sûr assorti d’un taux d’intérêt et d’une date de maturité. Tout comme lorsque nous empruntons à la banque, chaque année, les Etats doivent rembourser une partie du capital dû (le principal) et les intérêts fixés (la charge de la dette) : ces deux éléments constituent le service de la Dette.  Ainsi, le service de la dette désigne le montant remboursé par l’Etat pour une année donnée (le service de la dette peut-être aussi sur une base mensuelle, trimestrielle). Selon le bulletin statistique de la dette publique du 31 mars 2021, le service de la dette ivoirienne est estimé 2 736,5 Milliard de Francs CFA en 2020 (soit 7,8% du PIB) contre 1 547,2 Milliard de Francs CFA en 2018 (soit 4,8% du PIB).

Comment a évolué la dette publique ivoirienne et de quel montant est-elle aujourd’hui ?

Les enjeux de développement de la Côte d’Ivoire sont nombreux, et, par ricochet, le besoin de financement également. Nul ne peut nier l’insuffisance des infrastructures (routes, voies ferrées, ponts, hôpitaux, …), le besoin urgent d’améliorer l’accès et la qualité de l’éducation, de la formation professionnelle et de l’enseignement supérieur, la faiblesse du système de santé ou même la forte concentration de l’économie sur les matières premières agricoles et la faible industrialisation. Dans le budget de l’Etat ivoirien, on note une part importante de dépenses en capital financée par des prêts extérieurs : soit 37% en 2018, 27% en 2019 et 40% en 2020. Le bulletin statistique de la dette publique de mars 2021 le souligne : l’augmentation de la dette publique est le reflet du financement du vaste programme d’investissement public inscrit aux Plans Nationaux de Développement (2012-15 et 2016-20). Il en résulte une forte hausse de dette publique ivoirienne : entre 2015 et 2020, le taux d’endettement a augmenté d’environ 18 points du PIB. La dette ressort à 16 8023 Milliard de Franc CFA en 2020 et représente 47,6%^[1] du PIB (contre 7 9148 Milliard de Franc CFA en 2015, soit 29,2% du PIB). La crise de la COVID-19^[2] a empiré la situation car seulement entre 2019 et 2020, le taux d’endettement a augmenté de 8,8 points du PIB. En effet, pour faire face à la crise, le gouvernement a mis en place un plan de riposte pour lequel il a bénéficié d’appui financier de ses principaux bailleurs multilatéraux et bilatéraux (Banque Mondiale, Banque Africaine de Développement, Nations Unies, Organisation mondiale de la santé…). En mai 2020, le Premier ministre a déclaré : « pour donc atténuer les effets du Covid-19, le gouvernement a mis en place un plan de soutien économique et humanitaire de 1700,99 milliards de Franc CFA qui vise non seulement à faire face aux effets immédiats de la crise mais aussi à préparer l’après crise, en offrant des leviers de relance de notre économie à la fin de la crise ; enfin, pour la mise en œuvre de ce plan, le gouvernement a adopté une approche inclusive, impliquant les acteurs économiques ainsi que nos partenaires au développement ».

Au premier trimestre 2021, le stock de dette publique a augmenté de 26% par rapport au premier trimestre de l’année 2020. Il faut noter que, face à ces besoins de financement urgents engendré par la COVID-19, le pays fait partie des bénéficiaires du moratoire de la dette publique du G20/Club de paris nommé « Initiative de suspension du service de la dette » qui a consisté à suspendre le paiement des services de la dette entre le 1er mai 2020 et le 31 décembre 2021 afin de permettre au pays de concentrer ses ressources sur la lutte contre la pandémie. Selon la Banque Mondiale, cette initiative aurait permis à la Côte d’Ivoire d’économiser 361.3 Millions USD.

A qui doit-on toute cette dette ?

La dette publique ivoirienne est majoritairement due aux créanciers extérieurs (voir graphique ci-dessus). En effet selon le FMI, la dette extérieure représente 31.3% du PIB en 2020 et suivant les données du bulletin statistique de la dette publique de mars 2021, elle représente 64% de la dette publique totale en 2020. Cette dette extérieure est détenue majoritairement par des créanciers commerciaux (privés). En effet, la dette commerciale a augmenté ces dernières années et représente actuellement près de la moitié de l’encours de la dette extérieure. La raison : le recours aux émissions d’eurobond^[3]. La dernière émission de février 2021 a permis de mobiliser 850 millions d’euros, à un « taux-record » pour le pays de 4,3%. Selon le gouvernement, celle-ci a été émise dans le but de financer exclusivement le budget. Mais quel risque court le pays à avoir une part si importante de dette commerciale ? En effet, les taux ne sont pas si faibles et augmentent la charge de la dette ivoirienne. Les institutions de Bretton Woods s’inquiètent de la solvabilité de la dette à long terme pour les pays qui ont recours à ce type de dette non-concessionnelle.

Après la dette commerciale vient la dette multilatérale qui représente environ 25% et 30% de l’encours de la dette totale respectivement en 2019 et 2020. En tête des créanciers multilatéraux : le FMI, la Banque Mondiale et l’UE. S’agissant de la dette bilatérale, elle représente 18% et 16,5% de l’encours de la dette totale respectivement en 2019 et 2020. Enfin, la part minoritaire de la dette intérieure dans le stock de la dette totale (33% en 2019 et 35% en 2020) peut s’expliquer par ses coûts plus élevés car assortis à des taux plus élevés avec des maturités plus courtes.

Risque de surendettement, charge et soutenabilité de la dette publique

En termes de risque de surendettement, le FMI classe le pays en risque modéré pour la dette globale et la dette extérieure. En effet, le ratio du taux d’endettement précité est en deçà de 70% du PIB, seuil du critère de converge de l’UEMOA^[4]. Toutefois, le Fonds souligne qu’il est urgent d’accroître les recettes intérieures du pays tout en maîtrisant les dépenses publiques à moyen terme. Face à un autre choc (par exemple un choc climatique qui impacterait toute l’économie ivoirienne), la dette pourrait très vite basculer en risque élevé de surendettement.

Les recettes intérieures ne représentent que 15% du PIB en 2019 et 14,5% en 2020. En particulier, les recettes fiscales se sont établies à seulement 12,5% du PIB en 2019 et 11,9% du PIB en 2020. Une explication à cette situation est l’étroitesse de l’assiette fiscale caractérisée par (i) un secteur informel important et peu intégré dans le système fiscal, (ii) l’existence de nombreuses exonérations qui, par ailleurs, accroissent la complexité du système fiscal ou encore (iii) une fiscalité reposant grandement sur le commerce extérieur (exemple : droit de douane) – plus de 45% des recettes fiscales proviennent de la fiscalité liée aux échanges extérieurs (importations et exportations). Conscient de cette problématique, des efforts sont entrepris par le gouvernement pour une meilleure mobilisation des ressources. Par exemple, les services de l’administration publique sont dans un processus de digitalisation afin d’améliorer la mobilisation des ressources internes et surtout, avoir une meilleure transparence des services publics. Le FMI reste optimiste et projette une baisse progressive de la dette publique du pays dès 2025.

Comme signalé plus haut, la dette extérieure est majoritaire dans le stock de dette totale. On pourrait s’inquiéter d’un risque de taux de change. Cependant, il est à noter que la dette publique extérieure ivoirienne est principalement libellée en Euro^[5] (51% de la dette extérieure en 2020). Aussi, ¼ de la dette extérieure est libellé en monnaie locale (Franc CFA). Ainsi, on a au total ¾ de la dette qui est exemptée de ce risque de change. S’agissant du taux d’intérêt moyen pondéré de la dette globale de la Côte d’Ivoire, il est établi à 4,3% en 2020 (contre 3,8% en 2015 et 4,3% en 2019), ce qui représente un coût relativement élevé. On peut s’affoler si le taux de croissance du pays s’avérait inférieur à ce taux d’intérêt. Ce qui n’est pas le cas de la Côte d’Ivoire. Rappelons-le, la croissance du pays est estimée à 7% en moyenne sur la période 2015-2018 et +6,2% en 2019. Malgré la baisse du taux de croissance en 2020 (+2,3 % de croissance), une reprise à 6% est prévue en 2021. On a ainsi en moyenne, un taux de croissance supérieur au taux d’intérêt moyen de la dette publique. On peut ainsi conclure à un niveau d’endettement plutôt soutenable pour le pays. Mais avec une dette fragile face aux potentiels chocs futurs, l’enjeu d’améliorer les finances publiques ivoiriennes (l’amélioration de la mobilisation des ressources intérieures, une orientation optimale des dépenses publiques, l’amélioration de la gouvernance/réduction de la corruption, etc.) doit demeurer au centre de la politique de développement du pays.

Définitions de concepts

Le stock de la dette : Le stock de la dette est le montant total des emprunts contractés par un État. Elle comprend l’encours (dette due non échue), les arriérés (dette due et échue mais non payée) en capital et en intérêts ainsi que les intérêts de retard.

L’encours : C’est la dette restante due. C’est celle qui est effective ou encore vivante à une date donnée. Elle est égale au montant engagé et libéré auquel on soustrait les amortissements.

Les arriérés : C’est lorsque le remboursement du principal ou le paiement des intérêts n’est pas effectué à l’échéance.

Le service de la dette : C’est le remboursement du principal et le paiement des intérêts au titre d’échéances dues pour une période donnée en d’autres termes c’est l’ensemble des intérêts auxquels on ajoute le montant de l’amortissement de la dette au cours d’une période donnée.

L’allègement : C’est la réduction de la charge annuelle du service de la dette, grâce au rééchelonnement, à l’annulation de toute ou partie de la dette, à l’allégement de celle-ci ou à la réduction du taux d’intérêt.

Le rééchelonnement : Il consiste à repousser dans le futur les échéances d’un prêt. La partie réaménagée de la dette varie entre 80% et 100% et les périodes de consolidation peuvent aller jusqu’à plus de vingt-cinq ans avec des délais de grâce de 10 ans. Le but est en général de donner un peu d’oxygène à un pays en difficulté en allongeant la période des remboursements pour en diminuer le montant ou en accordant une période de grâce où les remboursements n’ont pas lieu.

Le refinancement : Prêt effectué pour honorer le service d’une dette antérieure.

Dette multilatérale : Emprunt contracté auprès des institutions financières internationales.

Dette bilatérale : Emprunt contracté envers un Etat.

Dette privée : Emprunt contracté envers une entité privée (investisseurs, entreprises, …).

[1] Il faut noter que la Côte d’Ivoire a procédé à un exercice de rebasage au début de 2020. Il s’agissait de changer l’année de base de ses comptes nationaux de 1996 à 2015, et de réviser à la baisse les déflateurs du PIB et les taux de croissance. Ce rebasage a augmenté le PIB nominal de plus de 30 % au cours de la période considérée. En conséquence, plusieurs indicateurs macroéconomiques exprimés en pourcentage du PIB se sont améliorés.

[2] La maladie à Coronavirus, Covid-19, a fait son intrusion en Côte d’Ivoire le 11 mars 2020 dernier avec le premier cas testé positif. 

[3] Un eurobond ou une « euro obligation » est une obligation qui permet aux États ou aux entreprises d’emprunter dans une autre devise que celle du pays émetteur. Contrairement à ce que peut suggérer leurs noms, les eurobonds sont principalement libellés en dollars.

[4] Le pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité de l’UEMOA est basé sur cinq critères : (i) un solde budgétaire global (dons compris) rapporté au PIB supérieur à -3%, (ii) un taux d’inflation en moyenne annuelle inférieur à 3%, (iii) un ratio d’encours de la dette intérieure et extérieure rapporté au PIB inférieur à 70%, (iv) un ratio de la masse salariale sur les recettes fiscales inférieur à 35% et (v) un taux de pression fiscale supérieur à 20% (les trois critères étant des critères de premier rang et des deux autres des critères deuxième rang)

[5] Dans le cadre de sa stratégie de gestion proactive de la dette publique, la Côte d’Ivoire a mis en œuvre des opérations de couverture du risque de change EUR-USD, qui ont consisté à swapper une partie du service de la dette libellée en Dollar vers Euro, via des instruments dérivés.

Auteur : Francklyne Konan

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